헌법불합치 뒤 국회의 시간표, 미신고 집회 처벌 개정에서 확인할 세 가지

헌법재판소가 미신고 옥외집회를 예외 없이 형사처벌하는 집회 및 시위에 관한 법률 조항에 헌법불합치 결정을 내린 뒤, 공은 국회로 넘어갔다. 헌재가 문제 삼은 것은 옥외집회의 사전신고 제도 전체가 아니다. 질서 유지에 필요한 정보를 미리 제공하도록 한 신고의무는 합헌으로 보면서도, 공공의 안녕이나 타인의 권리를 해칠 위험이 객관적으로 매우 낮고 실제로 평화롭게 끝난 집회까지 일률적으로 처벌하는 구조는 집회의 자유를 과도하게 제한한다고 판단했다.

결정은 2026년 2월 26일 선고됐고 문제 조항은 2027년 8월 31일까지 계속 적용된다. 박홍배 의원 등 21인이 3월 17일 제출한 일부개정법률안은 다음 날 소관 위원회에 회부됐다. 이 글은 특정 집회나 정당의 정당성을 판정하려는 것이 아니다. 헌법기관의 판단을 입법부가 어떤 기준과 절차로 구체화해야 시민의 자유와 공공질서를 함께 지킬 수 있는지, 공개된 결정문·의안정보·국회입법조사처 보고서를 토대로 살펴본다.

확인된 사실: 신고의무는 남고 ‘무조건 형벌’이 문제다

헌재 결정의 핵심을 정확히 구분할 필요가 있다. 집회 신고는 허가를 받기 위한 절차라기보다 경찰이 교통과 안전, 서로 충돌할 수 있는 집회를 조정하는 데 필요한 정보를 제공하는 협력의무다. 헌재도 옥외집회 개최 720시간 전부터 48시간 전까지 신고하도록 한 제도 자체를 합헌으로 판단했다. 반면 처벌조항은 긴급하거나 우발적으로 열린 집회, 규모가 작고 평화적으로 끝나 위험이 확인되지 않은 집회처럼 행위의 반가치가 낮은 경우까지 가리지 않았다.

재판관 의견도 제도의 경계를 보여 준다. 9명 가운데 8명이 처벌조항의 위헌성을 인정했지만, 4명은 입법자가 예외 범위를 설계할 시간을 주는 헌법불합치, 다른 4명은 즉시 위헌 의견을 냈고 1명은 합헌 의견이었다. 따라서 국회의 과제는 신고제를 없앨지 유지할지의 이분법이 아니다. 신고가 없었다는 형식적 사실과 실제 위험·방해·피해라는 실질적 사정을 어떻게 연결할 것인지가 쟁점이다.

첫째 기준: 처벌 예외는 명확하면서도 현장에서 작동해야 한다

국회입법조사처는 두 갈래의 개선 방향을 제시했다. 형사처벌 조항에 예외를 두어 과도한 처벌 가능성을 낮추는 방안, 또는 신고의 법적 성질을 고려해 형벌을 과태료로 전환하는 방안이다. 두 선택지는 효과가 다르다. 예외조항 방식은 위험한 미신고 집회에 형사책임을 유지할 수 있지만, ‘평화적’, ‘소규모’, ‘긴급’ 같은 요건이 모호하면 수사기관과 법원의 판단 편차가 커질 수 있다. 과태료 방식은 전과를 수반하는 형벌의 부담을 낮추지만, 경제적 제재가 집회의 자유를 위축시키지 않도록 금액과 감경 기준을 함께 설계해야 한다.

상식적인 입법 기준은 결과만 보고 처벌 여부를 결정하는 것도, 신고 누락을 아무 의미 없는 일로 취급하는 것도 아니다. 집회의 규모와 장소, 사전 준비 가능성, 교통·시설 이용에 미친 영향, 폭력이나 손괴 위험, 경찰의 질서 유지 조치에 협력했는지 등을 객관적 요소로 나누어야 한다. 동시에 현장 경찰이 자의적으로 적용하지 않도록 예외와 가중 사유, 기록 의무, 이의제기 절차를 법률이나 공개된 하위 규정에 명확히 적어야 한다.

둘째 기준: 법안 심사는 ‘속도’보다 비교 가능한 선택지를 보여 줘야 한다

헌법불합치 결정에는 개정 시한이 있지만, 아직 시간 여유가 있다는 이유로 논의를 미루는 것도 바람직하지 않다. 시행 직전에 법을 고치면 경찰 교육, 신고 시스템 변경, 사건 처리 지침 정비, 시민 안내가 한꺼번에 몰린다. 반대로 서둘러 한 가지 문안만 통과시키면 형벌과 과태료, 면책 예외의 장단점을 충분히 비교하기 어렵다. 위원회가 조기에 공청회와 법안심사 자료를 공개하고, 서로 다른 대안의 적용 사례를 표로 제시하는 것이 필요한 이유다.

예를 들어 사전 계획이 있었지만 단순 착오로 신고하지 않은 10명 규모의 평화 집회, 갑작스러운 사회적 사건에 대응해 열린 긴급 집회, 교통을 장시간 막고 안전 조치에 응하지 않은 집회는 같은 ‘미신고’라는 표지 아래 놓이지만 공익 침해 정도가 다르다. 각 사례에 제안된 법안이 어떤 결과를 내는지 공개적으로 비교하면 정파적 구호보다 제도의 예측 가능성을 중심으로 토론할 수 있다. 이는 집회 주최자뿐 아니라 경찰과 인근 주민에게도 필요한 정보다.

셋째 기준: 법 개정과 집행 지침 사이의 공백을 막아야 한다

현재 조항은 개정 시한까지 계속 적용된다. 이 잠정 적용은 법적 공백을 막기 위한 것이지만, 위헌성이 확인된 처벌 구조가 당분간 남는다는 뜻이기도 하다. 수사·기소·재판 과정에서는 개별 사정과 비례성을 세심히 살피고, 기관별 처리 기준의 차이가 커지지 않도록 공개 가능한 통계를 축적할 필요가 있다. 다만 이는 행정부가 법률에 없는 면책 기준을 임의로 만드는 방식이어서는 안 된다. 국회가 법률로 기준을 정하고, 행정부는 그 범위 안에서 집행 절차와 기록 양식을 구체화해야 권한과 책임이 분명해진다.

시행 준비에는 최소한 네 가지가 포함돼야 한다. 개정 전후 사건에 적용할 경과규정, 경찰의 현장 판단 체크리스트, 시민이 이해할 수 있는 신고·긴급집회 안내, 처분과 이의제기 결과를 익명화해 점검하는 통계다. 이런 장치가 없으면 같은 행동이 지역이나 담당 기관에 따라 다르게 평가될 위험이 있다. 반대로 판단 근거가 기록되면 과잉 처벌과 무책임한 미신고를 동시에 줄이는 피드백이 가능하다.

전망: 국회의 책임은 자유와 질서를 숫자 하나로 맞바꾸지 않는 데 있다

이 사안의 사회적 영향은 집회 참가자에게만 머물지 않는다. 신고 정보가 부실하면 시민의 이동권과 안전 관리가 어려워지고, 처벌이 지나치면 긴급한 공적 의사표현이 위축된다. 그래서 좋은 개정안은 어느 한 가치가 항상 우선한다고 선언하기보다, 실제 위험이 낮은 경우 형벌을 유보하면서도 안전과 교통에 중대한 영향을 준 행위에는 예측 가능한 책임을 묻는 구조여야 한다.

앞으로 볼 지표는 법안 발의 건수보다 심사의 내용이다. 국회가 헌재 결정의 구체적 이유를 조문에 반영했는지, 형벌·과태료·예외조항을 비교했는지, 경찰과 시민사회·주민의 의견을 균형 있게 들었는지, 시행 준비 기간을 확보했는지를 확인해야 한다. 제도에 대한 신뢰는 ‘집회를 보호했다’거나 ‘질서를 강화했다’는 한 문장으로 생기지 않는다. 같은 사실관계에 같은 기준이 적용되고 그 이유를 시민이 다시 확인할 수 있을 때 생긴다.

출처 및 확인 기록

• 헌법재판소, 「구 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항 본문 등 위헌소원 미신고 옥외집회 처벌 사건」(2021헌바168등), 2026년 2월 26일 — 2026년 8월 14일 16시 04분(Asia/Seoul) 확인.
• 국민참여입법센터, 「집회 및 시위에 관한 법률 일부개정법률안」(의안번호 2217529), 2026년 3월 17일 제안·3월 18일 위원회 회부 — 2026년 8월 14일 16시 04분(Asia/Seoul) 확인.
• 국회입법조사처, 「집시법 헌법불합치 결정, 개선입법 어떻게? 미신고 집회·시위에 대한 형사처벌 규정 개정 방안」, 2026년 5월 24일 — 2026년 8월 14일 16시 04분(Asia/Seoul) 확인.
• 연합뉴스, 「[속보] 헌재 ‘미신고 옥외집회 일률처벌 집시법 조항 헌법불합치’」, 2026년 2월 26일 14시 22분 — 2026년 8월 14일 16시 04분(Asia/Seoul) 교차 확인.

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